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      《深圳市政府和社會資本合作(PPP) 實施細則(試行)》政策解讀

      發布日期:2018-06-14來源:網絡來源編輯:張繼蕊

      [摘要]

         為貫徹落實國家深化投融資體制改革、規范有序推進政府和社會資本合作(PPP)的工作部署,根據《深圳市開展政府和社會資本合作的實施方案》(深府辦〔2017〕16號)要求,為進一步規范深圳市政府和社會資本合作(PPP)具體操作流程,深圳市發展和改革委員會、財政委員會聯合印發了《深圳市政府和社會資本合作(PPP)實施細則(試行)》(以下簡稱《實施細則》)。

         一、《實施細則》出臺的背景

         推進政府和社會資本合作,對于轉變政府職能、激發市場活力、提升基礎設施和公共服務的供給質量和效率具有重要意義。2014年以來,國家出臺了多項指導政府和社會資本合作(PPP)的政策,國家發展改革委和財政部單獨或會同有關部委下發文件,要求在基礎設施和公共服務領域加快推行PPP模式。全國各省市大量PPP項目加速開展建設運營的同時,也出現了違規融資、變相舉債、政府擔保收益等增加政府債務風險的不規范現象。2017年以來,國家發展改革委、財政部等多部門相繼出臺多項政策措施,對各省市PPP工作進行清理規范,積極引導全國各省市PPP工作規范有序發展。

         從深圳情況看,一方面由于較早推行改革開放并形成良好的市場機制,深圳較早在電廠、高速公路、城市軌道交通、污水和垃圾處理等領域采用了PPP模式推進項目建設運營,積累了較為豐富的PPP工作經驗;另一方面近年來由于深圳經濟發展質量不斷提升,加上盤活存量資金,積累了較為雄厚的財政實力,各部門推進PPP工作動力有所減弱。從長遠發展分析,隨著深圳建設社會主義現代化先行區的加快推進、新版城市總體規劃的實施,新一輪城市基礎設施建設任務重、資金需求大、質量效率要求高。加快推行PPP模式有利于加快轉變政府職能,深化投融資體制改革,推進政府治理體系和治理能力現代化;有利于激發社會資本活力和創造力,拓展民營資本發展空間,增強經濟發展后勁;有利于彌補建設資金缺口,加快補齊基礎設施和公共服務短板;有利于提高基礎設施和公共服務的供給質量和效率,充分發揮投資效益。因此,深圳市于2017年9月正式印發《深圳市開展政府和社會資本合作的實施方案》,明確加快運用PPP模式加快基礎設施和公共服務領域項目建設。

         按照國家關于規范有序推進PPP工作的政策導向和《實施方案》要求,在充分借鑒和吸收全國各省市近年來PPP工作推進的經驗教訓基礎上,深圳市發展和改革委會同市財政委員會牽頭研究細化PPP政策框架體系和制度規范,進一步明確PPP工作總體推進思路和具體實施路徑,制定《實施細則》。

         二、《實施細則》總體思路、基本框架和主要內容

         (一)總體思路

         按照“一個核心、三個統一、五個創新、三個聯動”思路,以提升基礎設施和公共服務供給質量和效率為核心,實現實施路徑、項目庫、監管服務的三個政策統一,推進實施流程、資金保障、監管服務、PPP模式、項目運作的五個機制創新,推動社會資本、金融機構、服務機構的三個要素聯動,建立健全PPP政策框架體系和制度規范,研究細化PPP項目具體實施路徑,在重點領域積極創新PPP模式,推進一批高質量高水平的PPP示范項目,為全國規范有序推進PPP工作打造深圳標桿、深圳樣板。

         (二)基本框架和主要內容

         《實施細則》共計九章五十條。依次為:第一章總則,第二章綜合信息管理系統建設,第三章項目儲備,第四章項目論證,第五章社會資本方選擇,第六章項目執行,第七章項目移交,第八章支持保障,第九章附則。

         第一章總則,主要梳理上位系列政策文件,界定PPP項目的概念,實施范圍和PPP項目適用范圍,PPP項目類型和實施方式。以及實施PPP項目的頂層設計框架和職能部門的職責分工,包括建立PPP項目聯系會議制度和PPP中心,并在聯席會議中規定參與的機構和部門。

         第二章綜合信息管理系統建設,主要介紹PPP綜合信息管理系統的總體設計和模塊構成。用五個條目介紹PPP項目庫、PPP專家庫、PPP咨詢服務機構庫、PPP金融機構庫、PPP社會資本方庫的具體屬性和相關功能。

         第三章至第七章,主要對PPP項目的全流程各個環節進行細化。分項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執行、項目移交共五個階段,對項目發起、識別篩選、實施機構及出資人代表確定、年度實施計劃編制及審定、實施方案編制及審查、合同起草、招標方案編制、合同確認談判、合同簽署、項目公司組建及融資、項目報批報建管理、建設運營績效評價評估、項目移交及后評價等多個環節進行了詳細規定。

         第八章支持保障,主要從PPP項目的土地政策、財政政策、金融政策和價格政策等方面提出相應的配套措施,積極促進和穩妥保障PPP項目的規范健康發展。

         第九章附則,主要對實施細則中的爭議事項、違約責任,區級項目具體執行,實施細則的解釋權、有效期等附屬性內容進行說明。

         三、《實施細則》機制體制創新

         《實施細則》創新性提出了“三個統一”、“五個創新”和“三個聯動”的實施框架,確保PPP項目的全流程的良好運行。

         (一)政策統一

         一是實施路徑統一。《實施細則》融合了國家發展改革委關于基礎設施領域和財政部關于公共服務領域PPP項目操作流程要點和精神,將項目分為儲備、論證、社會資本選擇、執行、移交五個階段,統一規范項目實施路徑。

         二是項目庫統一。《實施細則》融合了國家發展改革委和財政部各自PPP項目庫的運行規則,結合深圳實際建立全市統一項目庫,并與兩個國家庫做好銜接。

         三是監管服務統一。《實施細則》進一步明確深圳市政府和社會資本合作(PPP)事務中心根據項目合同約定,協助政府部門定期開展項目建設運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等內容開展經濟學、效率性、效果性、公平性等方面的綜合績效評價和中期評估,推動項目績效目標順利完成。 

         (二)體制創新

         一是實施流程創新。《實施細則》結合國家PPP流程有關規定和深圳市投資項目管理體制實際情況,明確涉及運營財政補貼和政府付費項目,需開展物有所值評價和財政承受能力論證,并以專章分析的形式納入PPP實施方案一并審查,進一步簡化審批程序;明確納入深圳市年度重大項目計劃的PPP項目實施方案的審查,建立聯評聯審的機制,各相關審批部門出具意見后報聯席會議審定,進一步強化各部門協調聯動,提高工作效率。

         二是資金保障創新。《實施細則》將PPP項目按合作模式分類,對采用財政資金直接投資、資本金注入、投資補助及貼息方式的政府投資項目,納入政府投資項目三年滾動計劃和年度政府投資項目計劃管理;對涉及運營財政補貼和政府付費項目,納入中長期財政規劃和年度財政預算管理,充分保障各類項目財政資金投入。

         三是監管服務創新。《實施細則》明確建立全市統一的PPP綜合信息管理系統,構建PPP數據庫,實現PPP項目前期論證、社會資本選擇、建設運營績效評價評估、項目移交等階段的全生命周期監管服務、風險預警與防控、信息公開與共享等服務。

         四是PPP模式創新。《實施細則》鼓勵結合深圳實際創新合作模式,在傳統BOT、TOT普通模式外,鼓勵積極探索“非經營性項目和準經營性項目”和“經營性項目”捆綁運作,鼓勵創新挖掘項目商業價值積極盤活存量資產,真正發揮各方優勢資源,創新形成可復制、可推廣的模式。

         五是項目運作創新。《實施細則》規定PPP項目均需成立項目公司,引導社會各方聚焦項目公司、聚焦項目未來持續運營及長期合作關系,發揮項目公司在要素資源整合與統籌能力,建立現代化項目治理結構,保障項目健康運作。同時,《實施細則》鼓勵民間資本以控股、組建投標聯合體、成立混合所有制、成立或參與投資基金等多種方式參與PPP項目,充分調動民間資本活力和創造力,推動體制機制改革創新,發揮市場配置資源的決定性作用

         (三)要素聯動

         一是社會資本聯動。《實施細則》明確建立社會資本方庫,收集和管理社會資本方的信息,積累儲備有實力、有意愿參與PPP項目建設運營、具有基礎設施及公共服務設施行業開發建設運營資質、建設運營管理規范的國內外專業機構,并通過項目推介會、工商聯及行業協會對接會等多種方式,實現PPP項目與社會資本對接聯動。

         二是金融機構聯動。《實施細則》明確建立金融機構庫,收集和管理參與PPP項目的銀行、證券、保險、基金等金融機構信息,為項目提供多樣化金融產品及綜合金融服務支持高效聯動。

         三是咨詢服務機構聯動。《實施細則》明確建立咨詢機構庫,收集和管理咨詢服務機構的信息,搭建PPP項目與咨詢服務機構之間的聯系平臺,為項目提供包括咨詢、造價、評估、評價、法律等相關智力支持服務。

         四、《實施細則》目的和意義

         PPP作為基礎設施和公共服務領域的制度創新,對全社會產生了深刻影響。基礎設施作為現代城市化和社會運轉的物質基礎,是實現經濟可持續發展的重要切入口。深圳作為改革開放的前沿陣地,此時就PPP的實施問題進行相關制度上的規定,推廣PPP模式創新對于加快深圳進一步可持續發展具有重要意義。 

         《實施細則》旨在吸收國家相關文件精神基礎上,結合深圳具體情況,進行具有自身特色的相關制度設計,更好地構建一個科學、系統的制度。一方面,在基礎設施和公共服務領域通過PPP模式吸引社會資本尤其是民間資本參與,在更好發揮政府作用的同時,為深圳充裕的民間資本、社會資金創造市場發展空間,使市場主體在市場體系中更好地發揮其優勢和創造力,使社會公眾得到更高質量的公共工程和公共服務的有效供給;另一方面,通過進一步明確界定實施方式、規范好各類項目庫的條件、建立綜合信息管理系統的功能,從項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執行、項目移交都做出詳實的規定,能夠用于指導實際工作,有利于工作的系統、科學和嚴謹推進,促使各參與方更加注重規范運作和項目管理,有利于防范和控制風險,增強市場信心,促進深圳市PPP事業長期可持續發展。

         五、下階段工作安排

         深圳市發展和改革委員會、財政委員會將會同有關部門,切實抓好《實施細則》的組織實施工作。

         (一)做好《實施細則》的宣傳解讀和貫徹落實。通過多種方式加強對《實施細則》的宣傳解讀,使各地區、各部門盡快了解和掌握主要內容,將要求落實到實際工作中來,加快推進深圳市PPP項目建設。

         (二)做好綜合信息管理系統的開發建設。加快全市統一的PPP綜合信息管理系統的開發建設,實現PPP項目全生命周期監管服務、風險預警與防控、信息公開與共享等功能,包括PPP項目庫、PPP專家庫、PPP咨詢服務機構庫、PPP金融機構庫、PPP社會資本方庫、PPP資料庫等。

         (三)做好項目發起與儲備及其篩選。按照《實施細則》要求,做好項目發起和儲備及其篩選,按要求納入PPP綜合信息管理系統,完善項目相關信息,并按程序要求開展項目后續工作。

         (四)及時總結和推廣示范。為規范推廣運用PPP模式,形成可復制、可推廣的實施范例,深圳市發展和改革委員會、財政委員會將及時總結,對PPP執行項目進行篩選評比,確定示范項目,推廣先進的經驗做法,充分發揮示范效應。

         作者:深圳市發展和改革委員會

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